Opinión: Proyecto de Ley de Cupo de legisladores de Pueblos Originarios en Río Negro


 

Por Dino Di Nella.

Recientemente, varios portales de noticias se han hecho eco de un proyecto de Ley referido al establecimiento de un “cupo de legisladores de Pueblos Originarios” en la legislatura de la provincia de Río Negro (p.e.; https://www.enestosdias.com.ar/2331-proyectan-un-cupo-electoral-para-los-pueblos-originarios ; https://diariolegislativo.com/2018/05/28/proyectan-un-cupo-electoral-para-los-pueblos-originarios/ ). La iniciativa, propone una modificación de los artículos 126 y 127 de la Ley O Nº 2431 de Código Electoral y Partidos Políticos de la provincia, por la cual uno de cada tres candidatos titulares y suplentes a legisladores por representación regional y uno de cada diez candidatos titulares y suplentes por representación poblacional debería ser de una comunidad o reserva indígena.

Se trata del proyecto de Ley Nº 363/2018, ingresado a la legislatura de la provincia con fecha 22/05/2018, por los legisladores Marcelo Mango y Carina Pita (Frente para la Victoria – FpV).

Sin embargo, se trata de un proyecto casi idéntico a otro de los mismos autores (Proyecto de Ley Nº 1009/2016) cuyo estado parlamentario caducó y pasó a archivo (de acuerdo a lo establecido en la Ley Nº 140/2016) por falta de voluntad política para su tratamiento durante dos años en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Legislación General.

Los cambios entre una y otra propuesta son dos. Por un lado, se corrige lo que en apariencia era un error material de la iniciativa decaída. En efecto, en el Proyecto de Ley 1009/2016, se hacía referencia a la necesidad del veintidós por ciento (22%) de los votos válidos emitidos, como piso o umbral electoral a exigir para acceder al reparto de las bancas como Legislador por Representación Regional que corresponden a cada uno de los ocho (8) Circuitos Electorales en que se divide nuestra Provincia. Pero tal umbral, fue previamente modificado a instancias del Poder Ejecutivo por la Ley Nº 4656, publicada el 06/06/2011, estableciendo un nuevo piso del 5% de los votos válidos emitidos, porcentaje este último que fue el incorporado a la nueva propuesta.

Por otro lado, se amplía la fundamentación del nuevo proyecto. Si bien se asume literal e íntegramente el texto de la fundamentación de la anterior iniciativa (de la cual se destaca expresamente que mantendría “absoluta vigencia”), los legisladores consideraron “…necesario hacer una somera referencia a las acciones que vienen implementando los Gobiernos Nacional y Provincial hacia los pueblos originarios que sin dudas retoman el paradigma de “civilización o barbarie”, al perseguir, reprimir, excluir y marginar a los pueblos originarios en general y a los de la Patagonia en particular…”. Así se enumeran de entre los hechos ocurridos en estos últimos años, los violentos operativos contra el grupo de pobladores mapuches de Pu Lof en resistencia Cushamen (enero de 2017); la detención del longko Facundo Jones Huala (junio de 2017); la detención de 9 personas, entre las que se encuentran mujeres golpeadas por efectivos varones de Gendarmería tras un corte de calle frente al Juzgado Federal de Bariloche para pedir la liberación de Facundo Jones Huala (julio 2017); el encabezamiento del Jefe de Gabinete del Ministerio de Seguridad de la Nación, Dr. Pablo Noceti, de una reunión con funcionarios y policías de Río Negro y Chubut para coordinar la persecución del denominado Grupo de Resistencia Ancestral Mapuche (RAM) (julio de 2017); el violento operativo de la Gendarmería sobre la Comunidad de Cushamen sin autorización judicial previa con su represión y desaparición de Santiago Maldonado (agosto de 2017); la aparición del cuerpo sin vida de Santiago Maldonado a unos 300 metros aguas arriba del lugar por donde había cruzado el río Chubut el 1ro de Agosto (octubre de 2017); el asesinato de Rafael Nahuel, baleado por fuerzas de seguridad federales (y la herida con balas de plomo de otros dos integrantes de una comunidad indígena), dependientes del ministerio que conduce Patricia Bullrich, en inmediaciones del llamado Lago Mascardi (Noviembre de 2017); la divulgación a través de fuentes periodísticas de una reunión en la Casa Rosada de los ministros nacionales Marcos Peña, Rogelio Frigerio, German Garavano y Patricia Bullrich, con los gobernadores Omar Gutiérrez (Neuquén), Mariano Arcioni (Chubut) y Alberto Weretilneck (Río Negro), estableciendo un “Protocolo de Acción Conjunta” contra el accionar del denominado Grupo de Resistencia Ancestral Mapuche, circunstancia en la cual se presentó un informe detallado con las presuntas acciones violentas del grupo (diciembre de 2017; información hasta ahora solo desmentida por el Ministro de Seguridad y Justicia de Río Negro, Gastón Pérez Estevan, el día 8/05/2018).

En la fundamentación se afirma que estos hechos promovidos desde el Gobierno Nacional en coordinación con el Gobierno de Río Negro, no solo desconocen las Constituciones de ambos Estados y las leyes y convenciones internacionales, sino que también niegan la historia de nuestra patria. Y los autores culminan afirmando que “…por esto [es] que volvemos a presentar este proyecto de ley como una forma de contribuir al real reconocimiento de los derechos de nuestros pueblos originarios…”.

Si bien los hechos detallados son, entre otros, de absoluta relevancia para la historia y el presente de las relaciones entre los pueblos originarios y el Estado-Nación federado en la República Argentina, no alcanza a visualizarse sin embargo, cual es la relación que existiría entre tales circunstancias penales, el real reconocimiento de los derechos de “nuestros” (sic) pueblos originarios, y la conformación de una determinada previsión de representación político-parlamentaria en la legislatura provincial. Tampoco, si los hechos mencionados constituirían en ésta como en otras iniciativas, causa eficiente y suficiente para remover los obstáculos que impidieron y/o impiden su tratamiento político y legislativo.

Igualmente, varias observaciones que corresponden a la iniciativa original, continúan sin ser atendidas en este nuevo impulso legislativo. Así, no consta en ninguna parte del proyecto la consulta previa que de acuerdo a el bloque de constitucionalidad y los compromisos asumidos internacionalmente en la materia, corresponde hacer a los pueblos originarios en toda iniciativa legislativa indigenista de los estados-naciones que puedan afectarlos. Tampoco ha habido manifestaciones inequívocas sobre si los pueblos originarios de puel mapu consideran pertinente, oportuno o incluso deseable, la representación de su pueblo en instancias legislativas de la provincia, especialmente teniendo en cuenta las fuertes críticas que sí se han expresado ante las históricas e indebidas interferencias y vaciamiento de poder institucional, capacidad ejecutiva y recursos presupuestarios del Consejo de Desarrollo Indígena (CODECI) como ente público no estatal rector en la planificación, consulta y ejecución de las políticas del área, por parte del mismo Estado-Nación federado.

Por otra parte, la propuesta manifiesta la voluntad de asumir “… con la mayor amplitud los desafíos que encarna este proyecto…”, afirmando que “… Garantizar un piso mínimo de representación a las poblaciones originarias de nuestra provincia, significa poner en la agenda social la posibilidad de construir un modelo de Estado plurinacional…”. ¿Puede ser ésta, del cupo de representación política legislativa, la fórmula de consenso para andar hacia ese pretendido Estado Plurinacional?. ¿Es esa además la pretensión de los pueblos originarios?.

Asimismo, y desde otra perspectiva, tal representación mantiene serios reparos instrumentales. Por un lado, no se trata de un “cupo de representación política en la Legislatura de la provincia de Río Negro”, sino de una mera chance o expectativa, que queda supeditada a la correlación de fuerzas internas dentro de los partidos políticos reconocidos por el estado-nación para la conformación de listas electorales. Por otra parte, las reglas para ello no necesariamente respetan el nor feleal y el derecho consuetudinario de representación, selección y designación de las autoridades de los pueblos originarios. Y la efectiva asunción de tal representación política queda supeditada al orden de prelación que los partidos políticos decidan otorgarle dentro de los amplios márgenes que la mínima exigencia establecida confiere la reforma legislativa propuesta. Si puede ser la décima candidatura de representación poblacional, o la tercera de la representación regional, basta con analizar los resultados electorales desde 1987 a la fecha, para comprobar la exigua representatividad que se puede llegar a hacer efectiva con tal sistema. Más aun si lo comparamos con otros más exigentes, como el de cupo femenino, que igualmente han resultado ineficaces para el alcance de sus objetivos.

Del mismo modo, la representación se establece sobre la base de “requisitos” que debe adquirir “la persona” que será incluida en las listas electorales, desconociendo una vez mas, el carácter colectivo y comunitarista de los pueblos originarios.

El Proyecto prevé que el representante a incluir en las listas electorales “… deberá́ ser una persona que integre y resida en una Comunidad o Reserva Indígena de la provincia de Río Negro con personería jurídica otorgada por el Estado Nacional o Provincial….” y que “… Los candidatos que se postulen para ocupar los espacios reservados a los representantes de los Pueblos Originarios deberán usar preponderantemente la lengua originaria…”.

Se afecta así el derecho constitucional de autodeterminación de los pueblos originarios para establecer de acuerdo a sus propios modos de organización y formas, la designación de autoridades y representantes ante o en órganos e instituciones externas. Tampoco se acredita en la fundamentación razonabilidad alguna para la conformación del sujeto político a representar ni para la selección del representante. Por caso, el Pueblo mapuche-tehuelche, que según el propio proyecto tiene una alta representación demográfica dentro de la división política actual del estado federado argentino de Río Negro, tiene reconocido ante dicho estado-nación federado sus propios órganos de representación política, incluso en instancias de los tres poderes del estado (la Coordinadora del Parlamento del Pueblo Mapuche Tehuelche de Río Negro; y el Consejo Asesor Indígena). Por tanto, la eventual caracterización de la representación de dicho Pueblo correspondería a sus propios órganos políticos, y no al estado-nación federado.

Aun creyéndose, de manera errónea e inconstitucional, en lo contrario, nada se menciona sobre las razones de los demás extremos exigidos por la norma. Surge de ella, la necesidad de que las personas sean “integrantes”, a la vez “residentes” en una Comunidad o Reserva Indígena, que “usen” preponderantemente la lengua originaria. El proyecto de ley parece pretender –y presumir- cierto esencialismo en la configuración del carácter auténtico o efectivo de la representación a partir de estas atribuciones objetivas de identidad indígena, alejándose de otras formas de conformación identitaria, como las más en boga vinculadas a la autopercepción o autoidentificación (tal el caso la identidad de género, o la violencia psicológica machista o por razones de discriminación sexual), e incluso de las prevista en las normativas internacionales como el Convenio de la OIT Nº 169, vigente en la provincia. En cualquier caso, la propuesta resiente fuertemente el reconocimiento que hasta la propia Ley rionegrina Nº 2287 (Ley Integral Indígena) hace de los denominados pobladores indígenas dispersos, o residentes en zonas urbanas. Dicha ley en su artículo 2, entiende como “… población indígena a los miembros de las comunidades,  concentradas y dispersas,  autóctonas o de probada antigüedad de asentamiento  en el territorio de la Provincia, cuyas formas de vida estén regidas total o parcialmente por sus propias  costumbres  y tradiciones….” y considera “…”indio mapuche”, a todo aquel individuo que, independientemente de su lugar de residencia habitual se defina como tal, y sea reconocido por la familia, asentamiento o comunidad a que pertenezca en virtud de los mecanismos que el pueblo mapuche instrumente para su reconocimiento….”. Con la fórmula elegida, el proyecto de ley 363/2018 desconoce el derecho a ser representante del pueblo originario a los individuos que de acuerdo a los mecanismos del propio pueblo originario sea reconocido como integrante de dicho pueblo por su familia y no por una comunidad o reserva, y a quien que resida habitualmente en un lugar distinto de la propia comunidad o reserva, hable o no la lengua originaria (por cierto, tampoco establece como se acreditaría el cumplimiento del requisito de “uso preponderante de la lengua originaria”, ya que no bastaría con comprobar el conocimiento de dichas lenguas, sino también acreditar su vehiculización habitual, incluso con preponderancia a otras lenguas que pudiera conocer el/la representante…).

Pero el proyecto de ley no se queda solo en afectar el derecho de autodeterminación de los pueblos originarios en la definición de sus representantes y en la caracterización que deben cumplir “las personas” que se vayan a integrar a las listas electorales del estado-nación federado en la República Argentina, sino que también cualifica a las “comunidades y reservas indígenas” que deben integrar y en las que deben residir con uso preponderante de su lengua originaria. Así, establece que éstas comunidades y reservas indígenas deben ser “… de la provincia de Río Negro con personería jurídica otorgada por el Estado Nacional o Provincial…”. Tal requisito viola expresamente la consolidada e inequívoca interpretación dada por la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, al afirmar que la personería jurídica no es un requisito para ser reconocidos en sus derechos (activos y pasivos, políticos o no) y asumir su ejercicio, del mismo modo que su reconocimiento como preexistente por parte del constituyente de 1994 implica de hecho, el reconocimiento de su personería jurídica, sin necesidad de acto de registración alguno. La exigencia de personería jurídica resulta así inconstitucional, porque condiciona el derecho que se pretende constituir a la previa registración de la personería jurídica que ya fue reconocida por el constituyente en 1994, afectando el principio de auto determinación de la identidad previsto en el artículo 1 del Convenio 169 de la OIT, restringiendo los derechos de las personas y/o comunidades que decidan no registrar su personería jurídica constitucional.

Así lo entiende también Kosovsky, cuando afirma que “…Al imponer la registración como una condición para el ejercicio de derechos fundamentales transforma un derecho en una obligación. Indebidamente, el estado podría generar filtros burocráticos que normalmente operan como en dispositivos de postergación o directamente de mutilación de los derechos…” (“Hacia la propiedad comunitaria indígena en río Negro”, Fernando Kosovsky, en Propiedad comunitaria indígena / Fernando Kosovsky y Sonia Liliana Ivanoff. – 1a ed. – Comodoro Rivadavia: Universitaria de la Patagonia -EDUPA, 2015.
PP 219 y sigs.). La cuestión aplicable al caso, tal como la jurisprudencia provincial reconoció, al abrir a nivel local el nuevo paradigma del Derecho Indígena con los casos Sede c/Vila del Juzgado Civil Nro. 5 y en el caso CODECI, donde el Superior tribunal de Justicia de Río Negro aclaró que la personería no es constituida, concedida u otorgada por el Estado-nación sino que tiene efectos meramente declarativos de una realidad jurídica que le resulta preexistente (op. Cit. PP. 219).

A mayor abundamiento, corresponde decir que el proyecto 363/2018, de acuerdo a su actual formulación, presupone que la única o mejor manera de garantizar la fiel representatividad política de los pueblos originarios es a través de la registración provincial o nacional de la personería jurídica de las comunidades o reservas indígenas, cuando en realidad la existencia y la representación de la comunidad se puede acreditar por todo tipo de medios de prueba, con la sola limitación de que sean compatibles con los mecanismos que instrumenten los propios pueblos originarios. Compartimos una vez más que “… Desde la perspectiva de derechos humanos, en este aspecto, en lugar ampliar derechos, el proyecto los restringe. En lugar de facilitar el acceso, lo dificulta. En lugar de generar mecanismos de proximidad para acreditar su personería (como actas con firmas certificables por jueces de paz en sus parajes), obliga a las comunidades que carecen de recursos materiales a realizar engorrosos y complejos trámites para someter su cultura al formato estatal… [Ello] implica imponer un sistema de verificación de la organización socio-política de un Pueblo con formas que además de no ser indígenas, son inadecuadas a las circunstancias de los indígenas, con procesos ajenos a su cultura y con formas que lesionan claramente el propio reconocimiento de su identidad” (op. Cit. Pág. 292-293).

Por último, parece cuanto menos incongruente, imponer a las comunidades y reservas de las que deberían surgir los representantes de los pueblos originarios, una personería jurídica que debe ser otorgada por el mismo estado-nación que según los propios fundamentos del proyecto es quien las afecta de manera histórica y sistemática en sus derechos políticos, sociales, económicos y culturales. Esta imposición implica no solo la negación de la identidad y de la personalidad jurídica preexistente que reconoce la propia constitución del estado nación argentino, sino que abre la puerta a su total ineficacia como propuesta de restauración política de la autonomía que les corresponde a los pueblos originarios. Y desde su propia fisiología legal, vacía del contenido reparador que un pretendido estado plurinacional –con nacionalidades que se autodeterminan dentro de un Estado-, prometería.

Sin dudas, el ejercicio de una consulta previa e informada a los propios pueblos originarios afectados por los Proyectos de Ley 1009/2016 y 363/2018 hubiesen aportado a una mayor factibilidad y constitucionalidad de los mismos. Y todavía se está a tiempo.